En estos primeros tres años de gobierno del Presidente Andrés Manuel López Obrador, las organizaciones de sociedad civil (OSC) han tenido que enfrentarse a nuevos retos. Bajo la concepción del uso indebido de los recursos, las OSC han sido tachadas de corruptas y de jugar el papel de adversarias en el combate a la pobreza y desigualdad. A pesar de que esta narrativa ha imperado, mostraremos que la mayoría de OSC registradas a nivel federal no obtienen recursos públicos para mantener sus causas sociales y los apoyos destinados a las OSC por parte de la federación han ido a la baja hasta casi ser inexistentes.
El 14 de febrero de 2019 el poder ejecutivo federal, mediante la circular número uno, instruyó a todo su gabinete para que la Administración Pública Federal (APF) no asignara presupuesto federal a ninguna organización social, sindical, civil o movimiento ciudadano. La finalidad era la de ‘terminar con la intermediación que ha originado discrecionalidad, opacidad y corrupción.
Esta decisión contradice lo establecido en la Ley Federal de Fomento a las Actividades que Realizan las Organizaciones de Sociedad Civil (LFFAROSC) con respecto a los derechos y obligaciones de aquellas organizaciones legalmente constituidas que no persiguen fines de lucro, políticos, electorales o religiosos. Entre estos derechos, se encuentra el de acceder a apoyos o estímulos otorgados por la Administración Pública Federal siempre y cuando estén inscritas en el Registro Federal de Organizaciones de Sociedad Civil (RFOSC). La circular número uno obvió este derecho establecido en una ley vigente desde 2004 y que, con base en la jerarquía de las leyes, está por encima de cualquier circular.
Es obligación del Estado proteger, promover y respetar el derecho de asociación, al igual que todos los derechos humanos. Este derecho no sólo implica la ‘capacidad de los individuos o las entidades jurídicas para fundar una asociación y afiliarse a ella, sino también para buscar, recibir y utilizar recursos —humanos, materiales y financieros— de fuentes nacionales, extranjeras e internacionales” Al respecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha señalado que los Estados deben promover y facilitar el acceso de las organizaciones a fondos de cooperación tanto nacionales como extranjeros, así como abstenerse de restringir sus medios de financiación”. Además, se debe asegurar que los requisitos legales no impidan, retrasen o limiten la creación o funcionamiento de las organizaciones.
La publicación de esta circular afectó el quehacer de las OSC, ya que algunas de las convocatorias y financiamiento público dirigido a OSC fueron canceladas en febrero de 2019, como fue el caso de la convocatoria para asignar subsidios a refugios de mujeres y sus hijos e hijas víctimas de violencia extrema. Sin embargo, gracias a la incidencia de la Red Nacional de Refugios, organizaciones, activistas y legisladoras que cuestionaron esta decisión lograron que la Secretaría de Salud diera marcha atrás y no cancelara el programa. Días después se reactivó la convocatoria.
No todos los programas de la APF tuvieron el mismo destino, ya que esta medida también dio pie a la reducción presupuestal y posterior desaparición de uno de los principales programas destinados a apoyar a las OSC, suficientemente institucionalizado y con reglas de operación claras: el Programa de Coinversión Social (PCS). Este programa tenía el objetivo de contribuir a fortalecer la participación social para impulsar el desarrollo comunitario mediante el fortalecimiento y vinculación de los Actores Sociales. Durante el mes de febrero de 2019, el Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol), dependencia a cargo de la operación del entonces PCS, interrumpió el proceso de emisión de las de reglas de operación de este programa, y la nueva convocatoria ya no estuvo dirigida a OSC.
Es importante apuntar que durante la administración anterior el presupuesto del PCS fue disminuyendo gradualmente. Pero fue en 2019, su último año de operación, que tuvo el presupuesto más bajo de su historia, con una reducción de -37% comparado con 2018. Desde 2012, el presupuesto de este programa se redujo de $412 millones de pesos (en 2012) a $136 millones de pesos (en 2019). Esta tendencia es similar a los fondos reportados durante 15 años por toda la APF (idea que retomaremos más adelante).
El caso del PCS, por un lado, nos indica una política de la administración en curso de reducir presupuestos y eliminar programas bajo la lógica de austeridad y ahorro del gasto público; por el otro, nos permite evidenciar que, en nuestro país, e independientemente del partido político que esté a cargo del gobierno federal, la carencia de políticas de fomento al trabajo que realizan las OSC es una realidad constante, al igual que la disminución de fondos públicos disponibles para las OSC.
De acuerdo con el primer estudio internacional comparado, realizado en el año 2000, el financiamiento público para las OSC en México representaba el 8.5% del total de los ingresos de las organizaciones, colocándolo entre los más bajos de los 22 países considerados en el estudio (el promedio fue de 15.5%). Si tomamos como referencia el caso particular de las organizaciones Donatarias Autorizadas (DA, organizaciones autorizadas para recibir donativos deducibles del impuesto sobre la renta), en 2017 sus principales fuentes de financiamiento fueron ingresos que autogeneraron (79.1%) y donativos públicos o privados (20%). En relación con apoyos de gobierno, las DA recibieron de esta fuente de ingresos sólo el 2.56% en promedio de todos sus ingresos totales. Ante estos datos, podemos decir que las DA no sólo no acceden a fondos públicos, sino que, además, estos son casi inexistentes y no son suficientes para mantener su operación y contribución social.
Con base en el análisis de los reportes anuales del Anexo de la Cuenta Pública desarrollado por Fondos a la Vista, en el período de 2005 a 2019 se identificó que los apoyos destinados a las OSC por parte de la APF han ido a la baja. En el año 2006 casi 4 de cada 10 OSC (38.1%) inscritas en el RFOSC y con Clave Única de Inscripción (Cluni), recibían recursos públicos para realizar sus actividades, en comparación con el año 2019, en donde solo 0.3 de cada 10 (0.3%) recibieron algún apoyo.
La siguiente gráfica muestra el presupuesto reportado por la APF para las OSC de 2005 a 2019, así como el porcentaje de OSC apoyadas anualmente durante el mismo periodo. En 2019 hubo un contraste importante en los recursos otorgados a OSC con relación al año 2018, para este último año (en el que se dio la transición del gobierno federal) se reportaron $5,988 millones de pesos y se apoyó al 6.3% de las OSC registradas ante el RFOSC y con Cluni. En 2019, $1,638 millones de pesos fueron reportados como recursos otorgados a las OSC, y se apoyó solamente al 0.3% del padrón de OSC inscritas en el RFOSC.
De igual forma, si observamos la gráfica a partir del año 2015, hay una tendencia a la reducción del presupuesto asignado a las OSC hasta llegar a 2019, que refleja la política de la administración en turno liderada por Andrés Manuel López Obrador.
Fuente: Elaboración propia con datos de los informes del Indesol (2005-2019).En 2019 la APF reportó haber entregado recursos públicos a las OSC a través de las siguientes dependencias: Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt), Secretaría de Cultura (SC), Secretaría de Economía (SE), Secretaría de Educación Pública (SEP), Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) y la Secretaría de Salud (SS). En la siguiente tabla indicamos el número total de apoyos otorgados por cada una de estas dependencias, el presupuesto reportado y el porcentaje que representa con respecto del total entregado por toda la APF. En total, 157 apoyos fueron entregados en 2019, de los cuales una organización pudo recibir más de uno.
Distribución de los apoyos económicos reportados por dependencia de la APF en 2019 para OSC (millones de pesos)
Fuente: Elaboración propia con datos de los informes del Indesol (2005-2019).La tabla también muestra que la dependencia federal que canalizó en su mayoría el presupuesto destinado a las OSC en 2019 fue la SEP, con el 74% del total, seguida de la SS con el 17%, mientras que el Conacyt tuvo 8.2%. La SE, la SC y Semarnat no alcanzaron ni el 1% respecto del total. Para efectos del análisis de 2018, encontramos que estas seis dependencias también reportaron destinar apoyos económicos a las OSC.
En 2018, 16 dependencias de la APF reportaron haber entregado 2,923 apoyos a OSC, por un monto de $5,988 millones de pesos, donde la SEP también fue la dependencia que canalizó la mayoría de recursos económicos para las OSC con 39.2%, después se encontró la entonces Secretaría de Desarrollo Social (hoy Bienestar) con 13% y la SC con 12.3%. En estos dos años de referencia (2018 y 2019), la SEP se caracteriza por ser la principal instancia federal en otorgar recursos a las OSC.
Los datos revisados hasta el momento nos hacen notar que, de 2005 a 2019 la APF ha asignado recursos públicos a las OSC. Para identificar bajo qué criterios las dependencias han destinado estos recursos es necesario examinar: ¿estos recursos públicos se otorgan con reglas de operación, emisión de convocatorias públicas?, ¿tienen mecanismos de transparencia y rendición de cuentas? o ¿fomentan la transparencia y rendición de cuentas?
Al respecto, en 2012 la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) a través de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales (FCPyS) realizó un informe dirigido al Indesol, con indicadores para evaluar las políticas y acciones de la APF para el fomento de las actividades de las OSC, en el que -entre otras cosas- evidenciaron la necesidad de regular todos los apoyos que se entregan a las organizaciones, ya que existen aquellos que se entregan con base en una convocatoria y con reglas de operación, pero también existen los que se conceden de manera discrecional y que dan pie a ‘favoritismos, relaciones clientelares y hasta corrupción’. En 2015, Alternativas y Capacidades realizó un estudio en el que se analizaron 41 programas o acciones de asignación de recursos a OSC entre 2010 a 2013 y se encontró que el 41% del total del financiamiento destinado a proyectos de OSC se asignó sin ninguna reglamentación y sin convocatoria pública.
Aunado a lo anterior, durante varios años ha existido una práctica en la que los fondos públicos son asignados a instancias gubernamentales constituidas bajo la figura de Asociación Civil (A.C.) con el fin de acceder a recursos públicos. Dichas organizaciones son denominadas como gongos, asociaciones que no son independientes de la administración pública, pero que se conforman como si fueran una Asociación Civil. (A.C.) En este grupo podemos mencionar, como ejemplo, el caso de las federaciones deportivas coordinadas por la Comisión Nacional del Deporte (Conade) y los institutos estatales y delegaciones del Instituto Nacional de Educación para Adultos (INEA).
Al analizar los datos, encontramos que en 2018 el 37.3% del monto reportado como apoyos a las OSC fueron transferencias a gongos, mientras que, en 2019 fue del 74.7%. Generalmente, en todos los años analizados, los principales apoyos que se otorgan a gongos se dan a través de la Conade, INEA, SE y de la Subsecretaría de Educación Superior de la SEP. Esta idea podría explicar por qué la SEP, durante 2018 y 2019, ha sido de las principales dependencias en reportar apoyos destinados a las OSC, siendo también de las instancias que canalizan recursos a organizaciones que realizan actividades gubernamentales o gongos.
Montos reportados según categorías de los programas y beneficiarios 2019 (millones de pesos)
Fuente: Elaboración propia con datos de los informes del Indesol (2019).La tabla también nos indica que, de los 157 apoyos que reportó la APF a OSC en 2019, en realidad 59 de ellos terminan en manos de organizaciones que realizan actividades gubernamentales. Por otro lado, de los $1,638 millones de pesos reportados dirigidos a OSC, sólo 414 millones son los que efectivamente recibieron las OSC, es decir sólo el 25.3% del recurso público llega como apoyo a las OSC sin fines de lucro y sin vínculos con el gobierno.
Habrá que esperar los resultados de los reportes del Anexo de la Cuenta Pública para 2020 y comparar si estas mismas dependencias continúan reportando la asignación de recursos destinados a apoyar a las OSC, principalmente de aquellas que, en la práctica, apoyan a gongos. Es importante aclarar que el tema de los gongos es un problema de fondo: las cifras de los recursos asignados para OSC han sido mucho más elevadas de lo que en realidad llega a las manos de las OSC, de organizaciones que surgen de los movimientos sociales y en favor de la participación ciudadana que buscan contribuir a la atención y solución de problemas públicos y que se constituyen con base en las reglas del marco normativo mexicano.
Reflexiones
